為了規(guī)范供水服務(wù)、促進居民生活節(jié)水，我國制定了《中華人民共和國城市供水條例》《城市供水價格管理辦法》《水資源費征收使用管理辦法》等規(guī)范性文件和《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》《村鎮(zhèn)供水工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、水價調(diào)整、供水精細(xì)化管理、污水處理費征收、多方參與投資運行等經(jīng)濟政策。四川、重慶、天津、貴州等省份還結(jié)合本地實際，制定了村鎮(zhèn)供水地方法規(guī)或規(guī)章，規(guī)定了建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、管護、供水、用水等經(jīng)濟政策。這些經(jīng)濟政策在實施中取得了一些成效，但也存在一些問題需要解決。

村鎮(zhèn)居民生活節(jié)水經(jīng)濟政策成效顯著，但水資源利用率不高供水模式與管理模式不一，節(jié)水意識和節(jié)水效果差異較大

目前，由于各地情況差異大，國家尚未出臺統(tǒng)一的村鎮(zhèn)生活供水法律。目前村鎮(zhèn)供水主要分為依托城市供水系統(tǒng)供水、依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水設(shè)施供水、聯(lián)村供水、單村供水和分散供水幾種模式。如在北京市房山區(qū)，區(qū)級供水覆蓋城關(guān)地區(qū)、良山地區(qū)和燕化地區(qū)，水源來自58口水井;鎮(zhèn)級供水通過供水站集中供水，供水范圍覆蓋鎮(zhèn)內(nèi)區(qū)域;村級供水則因地制宜地采取集中供水、單村供水和分散供水三種方式。

村鎮(zhèn)供水模式和管理模式不同，會影響水費收繳結(jié)果和節(jié)水效果。在水費收繳方面，集中供水廠的水費收繳率相對較高，聯(lián)村供水站的水費收繳率相對較低，單村供水站的水費收繳率相對最低。

在供水管理方面，水資源銷售管理方式不同，會直接影響村鎮(zhèn)居民節(jié)水意識和節(jié)水效果。如在北京市房山區(qū)河口村，村水務(wù)協(xié)會向供水廠集中統(tǒng)一購買自來水，再銷售水卡給村民。水務(wù)協(xié)會購水成本為每噸1.2元，銷售給農(nóng)戶的價格為每噸1元，不足部分由村集體補貼。由于繳納水費，戶年均用水量降為70噸左右，有的僅為15噸左右，節(jié)水效果良好。但對于村集體運營的單村供水站，若村民反對收繳水費，運行管護成本除財政補貼外全部由村集體承擔(dān)，這既增加了村集體的資金壓力，也會影響居民的節(jié)水意識和節(jié)水效果。

村鎮(zhèn)集中供水因為模式不同，導(dǎo)致有的收費，有的不收費;有的收取階梯水價，有的不收取階梯水價，這勢必使一些居民產(chǎn)生抵觸心理，不利于普遍培養(yǎng)使用者付費的節(jié)水意識。

水價政策不一，使用者付費意識和節(jié)水效果不均衡

目前國家尚未出臺統(tǒng)一的村鎮(zhèn)生活供水價格文件。在一些地區(qū)，村鎮(zhèn)水價改革得到整體推進，如2020年出臺的《貴州省農(nóng)村供水管理辦法(試行)》明確，鄉(xiāng)村水價可參照城鎮(zhèn)水價制定，農(nóng)民生活用水價格原則上實行成本水價。2013年出臺的《四川省村鎮(zhèn)供水條例》第四十二條提出，村鎮(zhèn)水價確定應(yīng)遵循公益性原則，政府投資建設(shè)的村鎮(zhèn)供水工程，供水價格實行政府定價;利用其他方式投資建設(shè)的村鎮(zhèn)供水工程，供水價格實行政府指導(dǎo)價;單村集中及以下供水工程供水價格由村民會議或者村民代表會議討論確定。2016年通過的《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》第四十條規(guī)定，有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)實行城鄉(xiāng)同一水價，規(guī)?；┧こ痰乃畠r由政府定價，小型集中供水工程的水價由政府指導(dǎo)定價或供用水雙方協(xié)商定價。

與此同時，貴州、重慶和四川的地方立法都規(guī)定，村鎮(zhèn)供水水價不能彌補供水成本的，由當(dāng)?shù)卣o予適當(dāng)補貼。一般來說，如果水價總體偏低，未觸及居民節(jié)水的敏感閾值，難以充分反映水資源稀缺程度，也不能合理反映供水真實成本，會難以提升居民的節(jié)水意識。為此，一些地方采取了進一步的改革措施，如山東省德州市于2019年在4個縣(市)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水地區(qū)開展生活用水梯度水價改革試點，經(jīng)過一個季度的運行，4個縣(市)居民用水量節(jié)約6.8%?；陲@著的節(jié)水成效，該改革措施擬于2021年底前在全市全面鋪開。

目前，還有很多省份尚未出臺統(tǒng)一的村鎮(zhèn)供水價格文件。對于城市供水覆蓋范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)用水，一般按照城市供水價格實施階梯水價;對于城市供水覆蓋范圍外的村鎮(zhèn)，如北京市房山區(qū)的一些村莊，由地方政府統(tǒng)一投資建設(shè)集中供水設(shè)施;一些村集體，如房山區(qū)集體經(jīng)濟較為富裕的周莊村和不太富裕的楊戶屯村，目前既未給農(nóng)戶安裝水表，也未向居民收取水費，水費或供水成本靠村集體繳納或承擔(dān)，增加了村集體的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。同時，由于未繳納水費，村民的節(jié)水意識比較薄弱，地下水開采總量居高不下。而在經(jīng)濟相對富裕的立教村，目前生活用水收費為2元/噸，價格調(diào)控手段節(jié)水成效較為顯著，值得在全國村鎮(zhèn)推廣。

供水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)和運行管護市場參與機制不完善，水資源有效利用率不高

目前，我國村鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的建設(shè)和運行管護主要依靠地方政府和村集體。一些地方建設(shè)和運行管護管理模式單一，專業(yè)化不強，水資源有效利用率不高，與建設(shè)節(jié)水型社會的要求存在差距。如北京市房山區(qū)周莊村有一處集中供水設(shè)施，水源水質(zhì)符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但供水凈化設(shè)施和消毒設(shè)施以村內(nèi)自管的方式運作，消毒和水質(zhì)凈化不專業(yè)，水質(zhì)不穩(wěn)定，水資源浪費嚴(yán)重，村民意見較大。

另外，一些村鎮(zhèn)的集中供水設(shè)施尚未建設(shè)蓄水池，管網(wǎng)壓力不均衡，水量與水質(zhì)不穩(wěn)定，殺菌也不徹底。由于帶有蓄水池的村鎮(zhèn)供水輸配較為專業(yè)，如果村集體自己運行，易造成電力和水資源浪費，因此有必要引入第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與投資建設(shè)和運行管護。但目前由于村鎮(zhèn)管理模式僵化，一些村鎮(zhèn)支付能力差，民間資本和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與投資、建設(shè)和運行管護的程度低，既難以為居民提供高質(zhì)量的供水服務(wù)，也難以有效降低供水成本，充分節(jié)約水資源。

污水處理收費機制欠缺，污水再生利用程度較低

為了改水改廁，全國的村鎮(zhèn)因地制宜地建設(shè)了分散式化糞池和污水集中處理設(shè)施。在一些尚未統(tǒng)一建設(shè)排水管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施的村鎮(zhèn)，家庭化糞池分散收集和集中外運處理仍是主要的處理手段。有的村鎮(zhèn)未采取外運手段，污水直排，既浪費水資源，也污染環(huán)境。如在房山區(qū)立教村，居民的生活污水都排入各家的化糞池，每戶化糞池建設(shè)成本約為7000元，全部由財政支出?；S池水由村集體定期組織車輛抽吸外運，用于澆灌林地或大棚蔬菜。村集體不收取污水處理費，每戶每年僅收取運費50元，這明顯增加了村集體的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。同時，由于化糞池的建設(shè)存在衛(wèi)生和安全隱患問題，不少村民認(rèn)為還是建設(shè)排水管網(wǎng)更好。

在一些統(tǒng)一建設(shè)排水管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施的村鎮(zhèn)，管網(wǎng)設(shè)施基本由政府或村集體投資建設(shè)，財政則給予一定補貼。如在北京市房山區(qū)，目前僅有河口村建設(shè)了生活污水集中處理廠，日均處理污水量為150噸，處理后的污水直接排入附近溝渠或用于澆灌林地。周莊村擬于2023年建設(shè)排水管網(wǎng)和統(tǒng)一的污水處理設(shè)施，楊戶屯村擬于近期建設(shè)負(fù)壓式真空廁所，其再生水由管道外輸用于綠化或蔬菜種植。

自流式排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施的運行管護成本低，需要動力輔助的排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施則需消耗電力，產(chǎn)生電費等運行管護成本。按照污染者付費原則，污水處理設(shè)施的運行管護費用除了財政補貼外，還需要村集體甚至村民負(fù)擔(dān)。目前，我國尚未針對村鎮(zhèn)建立生活污水處理全覆蓋的收費機制，如果不向村民收取污水處理費，既不利于吸引第三方參與污水處理的專業(yè)運行管護，也難以真正發(fā)揮污水處理設(shè)施凈化水環(huán)境的作用。

創(chuàng)新和完善村鎮(zhèn)居民生活節(jié)水經(jīng)濟政策

針對不同供水模式和管理模式建立水價制定和水費計收機制

針對不同的供水模式、不同規(guī)模的供水設(shè)施和不同發(fā)展水平的村鎮(zhèn)，有必要分類指導(dǎo)，在堅持公益性原則的基礎(chǔ)上，建立“一地一策”的水價制定政策。

在城鄉(xiāng)一體化供水地區(qū)，可參照城市供水要求定價以及計算、征收水費，政府予以適當(dāng)補貼;在聯(lián)村集中供水村鎮(zhèn)，可參照城鎮(zhèn)供水模式開展運行管理和水價制定，實行政府指導(dǎo)價，相關(guān)的管護設(shè)施差額由縣級人民政府和村集體予以補貼;在單村集中供水村鎮(zhèn)，要貼合地方實際，將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，采取用水管理協(xié)會管理、承包、租賃、拍賣、股份合作、委托管理等多種管理和投資方式盤活村鎮(zhèn)供水市場;對于個別的分散供水工程，可在當(dāng)?shù)厮块T技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督下，規(guī)范成本和價格構(gòu)成，由用水戶自行維護和管理，并共同承擔(dān)工程的年運行費用，保證工程的長效運行。

同時，無論是聯(lián)村集中供水還是單村集中供水、分散供水，均可參考貴州、四川、重慶等地村鎮(zhèn)供水管理立法經(jīng)驗，水價確定或調(diào)整時均應(yīng)向社會公示，聽取居民意見。

水價確定后，為了簡化水費計算和征收程序，可依據(jù)供水合同分類開展水費計收工作：在信息化條件較好的村鎮(zhèn)，用水戶通過刷卡或APP在網(wǎng)上事先購買用水指標(biāo)，再在預(yù)存費額度內(nèi)用水;在交易信用比較好的村鎮(zhèn)，可通過微信群填報和繳費的方式開展繳費管理;在一些難以度量水資源消費的地方，可將水站運行管護電費、水資源費等一并捆綁至電費中予以征收，如北京市房山區(qū)周莊村將蔬菜大棚的水費和電費予以捆綁，按照每度電1元錢的方式予以收取，這種方式得到農(nóng)戶們的認(rèn)可。

完善用水付費和階梯用水價格政策，實施經(jīng)濟政策組合拳

在價格制定方面，建議國家出臺村鎮(zhèn)供水條例，統(tǒng)一對村鎮(zhèn)生活用水收費作出全面系統(tǒng)的規(guī)定：首先，建立用水收費原則，明確規(guī)定無論是采取哪種供水方式，必須對用水戶收取水費，對超過用水額度的一律按照階梯水價征收水費。其次，統(tǒng)一給各戶安裝水表，實行用水和繳費的信息化管理。目前安裝水表有困難的，可將水費與家庭用電費予以捆綁，一并征收。再次，水價的確定和調(diào)整需觸及促進用水戶節(jié)水的敏感閾值，充分反映水資源的稀缺程度和供水的真實成本，提升居民的節(jié)水意識。如果供水由第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)管理和運行維護，水價需考慮水資源費、電費、運行維護費等，水價不能彌補各項成本的，由財政補貼差額。對于地下水資源開采超標(biāo)的地區(qū)，可適度拉大階梯水價的檔次，有力發(fā)揮水價對節(jié)水的調(diào)節(jié)作用。

在政策組合方面，有必要統(tǒng)籌采取投資、信貸、財政、稅收等經(jīng)濟激勵政策和約束措施：首先，參考我國在節(jié)能減排方面的綠色政策設(shè)計經(jīng)驗，建立地方事權(quán)與財權(quán)相匹配的節(jié)水管理機制，定期對村鎮(zhèn)節(jié)水管理和節(jié)水效果開展動態(tài)評級，將評級結(jié)果與財政支持、稅收減免、信貸保險、投資優(yōu)惠、利潤分配掛鉤，將水資源浪費的負(fù)外部性內(nèi)部化，將節(jié)水行為的正外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)節(jié)水政策與綠色金融政策的聯(lián)動，形成政策激勵和約束合力。其次，借鑒四川、重慶、貴州等地的供水管理經(jīng)驗，針對評估合格的村鎮(zhèn)節(jié)水工程改造項目，制定組合式經(jīng)濟政策，如給予信貸支持、放寬還款限制等，并將節(jié)水預(yù)算納入村鎮(zhèn)環(huán)保賬戶，村鎮(zhèn)供水和污水處理用電按照居民生活用電或農(nóng)業(yè)排灌用電的優(yōu)惠政策執(zhí)行，村鎮(zhèn)供水工程建設(shè)和運營符合國家規(guī)定條件的，依法享受稅收優(yōu)惠。

鼓勵第三方參與村鎮(zhèn)水資源管理，通過專業(yè)化管護提升區(qū)域節(jié)水水平

第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)具有市場活力，能通過競爭提高供水和排水系統(tǒng)管理效率，提升節(jié)水水平。首先，可考慮建立“募集社會資本+集成先進適用節(jié)水技術(shù)+對項目開展節(jié)水技術(shù)改造+建立長效節(jié)水管理機制+分享節(jié)水效益”的新型市場化運行管理商業(yè)模式。如在供水方面，可參考貴州等地立法經(jīng)驗，探索將所有權(quán)與管理權(quán)分離，采取符合當(dāng)?shù)貙嶋H的市場管理方式或混合管理方式予以管理，盤活村鎮(zhèn)供水投資和運行管護市場。在混合管理模式下，地方政府投資公司和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)按比例投資或依據(jù)合同約定，開展管理并分配利潤。其次，在第三方參與村鎮(zhèn)水資源管理的村鎮(zhèn)，建議建立相應(yīng)的獎勵和補貼機制，健全稅收優(yōu)惠制度，加大對節(jié)水管理的支持。

補齊村鎮(zhèn)污水收集和處理設(shè)施建設(shè)短板，通過污水處理收費促進再生水利用

建議國務(wù)院制定村鎮(zhèn)排水管理條例，支持村鎮(zhèn)因地制宜建設(shè)污水收集和處理設(shè)施，補齊城鎮(zhèn)再生水利用的節(jié)水短板：首先，在人口集中居住、地勢相對平坦的村鎮(zhèn)，可建設(shè)排水管網(wǎng)與污水集中處理設(shè)施;在人口集中居住、地勢有一定落差的缺水村鎮(zhèn)，可建設(shè)負(fù)壓式真空廁所及配套的管網(wǎng)系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng);在人口居住分散的缺水地區(qū)，可建設(shè)免水沖衛(wèi)生廁所;在建設(shè)化糞池的村鎮(zhèn)，由村鎮(zhèn)或第三方運行管護機構(gòu)組織抽吸外運。其次，可依托第三方建設(shè)和運行管護分散式化糞池及排水管網(wǎng)與污水集中處理設(shè)施，費用由財政資金、村集體和用水戶按比例分?jǐn)?。再次，無論是分散式化糞池還是排水管網(wǎng)收集的污水，處理后的污水和有機肥優(yōu)先用于綠化澆灌或農(nóng)田施肥。污水處理除了政府按人口規(guī)模或?qū)嶋H用水量補貼的費用外，居民還應(yīng)按照污染者付費的原則繳納污水處理費，收費標(biāo)準(zhǔn)與用水量捆綁并參照城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;與用水量捆綁有難度的，則與用電量捆綁;污水處理成本高于當(dāng)?shù)仄骄降?，?yīng)開展技術(shù)優(yōu)化和工藝提升。此外，鼓勵建設(shè)自流式排水管網(wǎng)和污水生態(tài)凈化設(shè)施，鼓勵建設(shè)間歇性運轉(zhuǎn)的污水處理設(shè)施，降低運行管護成本。有條件的地區(qū)，可嘗試采用膜處理技術(shù)。

(本文由國家重點研發(fā)計劃資助，項目名稱：節(jié)水型社會建設(shè)激勵機制與政策研究，項目編號：2019YFC0408700)

(常紀(jì)文為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，熊小平為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員，王鏵坪為昆山杜克大學(xué)環(huán)境政策專業(yè)研究生)

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