■詹承豫

突發(fā)事件應(yīng)急管理中信息及時準(zhǔn)確報送，是提升應(yīng)急處置效果的前提，但近期發(fā)生的多起重大安全生產(chǎn)事故中依然存在遲報、謊報乃至瞞報的現(xiàn)象?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位瞞報謊報事故行為查處辦法》中規(guī)定已經(jīng)發(fā)生的事故，超過規(guī)定時限未向安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關(guān)部門報告，并經(jīng)查證屬實的，屬于瞞報。瞞報本身不僅破壞了安全生產(chǎn)的正常秩序，而且會耽誤搶險救援的最佳時機(jī)，破壞事故統(tǒng)計的真實性，帶來負(fù)面社會影響。目前，我國已經(jīng)采取瞞報懲罰、舉報獎勵等雙向措施，為何安全生產(chǎn)事故中的遲報、謊報乃至瞞報行為仍然屢禁不止？我們至少需要從制度完善和機(jī)制運(yùn)行兩個維度來重新審視安全生產(chǎn)中的瞞報治理。

制度較多，仍需進(jìn)一步明確和細(xì)化

筆者梳理關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報治理的相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)雖然已有較多的條款和規(guī)定，但對于瞞報界定、報告部門、懲罰措施等仍需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。一方面相關(guān)法律法規(guī)不夠明確，缺乏統(tǒng)一性。目前，涉及瞞報事故的法律法規(guī)較多，但關(guān)于具體報送行為諸如報送時間、報送部門、報送渠道、報送內(nèi)容等關(guān)鍵規(guī)定仍存在一定的碎片化現(xiàn)象。如對于政府逐級上報的時間規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門接到事故報告后，應(yīng)當(dāng)立即按照國家有關(guān)規(guī)定上報事故情況；在《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門逐級上報事故情況，每級上報的時間不得超過2小時；《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》中又增加發(fā)生重大、特別重大生產(chǎn)安全事故或者社會影響惡劣的事故的，縣級、市級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察分局接到事故報告后，應(yīng)當(dāng)在1小時內(nèi)先用電話快報省級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、省級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，隨后補(bǔ)報文字報告內(nèi)容?？瓷先ミ@幾個規(guī)定在層層壓實責(zé)任，但容易使生產(chǎn)經(jīng)營主體和非法律專業(yè)人士對報送時間緊迫性的認(rèn)知形成誤解，從而對報送行為產(chǎn)生阻礙，同時也給相關(guān)責(zé)任人留下推責(zé)空間。

另一方面遲報、漏報、瞞報、謊報的界定相對模糊，給報送主體留下操作空間?！栋踩a(chǎn)法》釋義中指出所謂遲報事故，是指未按照規(guī)定的時間要求報告事故，事故報告不及時的情況。所謂謊報事故，是指不如實報告事故，如謊報事故死亡人數(shù)，將重大事故報告為一般事故等，瞞報事故則是獲知發(fā)生事故后，對事故情況隱瞞不報。

從理論上來看，如果報送主體知道事故發(fā)生后應(yīng)當(dāng)及時報告，卻沒有報告，或者報告內(nèi)容與實際不符合，就屬于瞞報或謊報；如果是因為行為人疏忽或大意，未能及時上報，則屬于遲報或漏報。可見是否瞞報受行為人的心態(tài)影響，具有較強(qiáng)的主觀性。

從實踐上看，瞞報行為很容易轉(zhuǎn)化為遲報或者漏報，從而改變對行為人的懲罰力度。故意隱瞞已經(jīng)發(fā)生的事故，并經(jīng)有關(guān)部門查證屬實的，屬于瞞報。對瞞報進(jìn)行認(rèn)定的前提條件是經(jīng)過有關(guān)部門查證，如果相關(guān)部門未發(fā)現(xiàn)問題，數(shù)天后行為人主動報告，但已經(jīng)喪失了最佳的救援機(jī)會，這種情況在實踐過程中很難認(rèn)定其當(dāng)時是否存在主觀故意。

政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報送

行為觀察關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報治理的相關(guān)運(yùn)行實踐，隨著新媒體技術(shù)不斷發(fā)展，報送主體更容易進(jìn)行信息監(jiān)測和信息報送，但政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報送行為，主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，報送主體法律意識依然淡薄，習(xí)慣性隱瞞和截留相關(guān)信息。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人和政府工作人員缺乏相關(guān)法律法規(guī)知識，對于事故發(fā)生后該如何處置及該承擔(dān)怎樣的法律后果并不十分清楚，在發(fā)生事故尤其是有人員傷亡的情況下，各種信息和應(yīng)急管理處置需求的緊急沖擊下，手足無措，第一反應(yīng)便是隱瞞，同時為了避免可能的法律乃至刑事責(zé)任，往往與受害者家屬進(jìn)行私下協(xié)商，進(jìn)一步強(qiáng)化了瞞報行為的動機(jī)和合理性。

第二，利益相關(guān)者多方博弈下，瞞報行為存在潛在收益和減少損失的可能。安全事故涉及個人、企業(yè)、地方政府、受害者及其家屬、監(jiān)管部門、相關(guān)工作人員、社會大眾等多個利益相關(guān)者。其中涉事企業(yè)、地方政府、監(jiān)管部門、受害者及家屬等屬于核心利益相關(guān)者，企業(yè)相關(guān)工作人員、社會大眾和媒體等屬于邊緣及潛在利益相關(guān)者。事故發(fā)生后，涉事企業(yè)往往面臨著經(jīng)濟(jì)、品牌和監(jiān)管懲罰等損失；地方政府因為安全考核的“一票否決”等要求，可能存在取消評優(yōu)資格，不得晉升職務(wù)、級別，甚至被追究監(jiān)管及法律責(zé)任等損失。為此涉事企業(yè)通常優(yōu)先采取補(bǔ)償?shù)姆绞剿搅?，受害者及家屬也可通過接受補(bǔ)償協(xié)助企業(yè)瞞報。瞞報成功的企業(yè)則可以避免整改、關(guān)停等損失，相關(guān)人員也可以獲得封口費(fèi)并避免失業(yè)等風(fēng)險，報送主體在僥幸心理下，故意隱瞞不報，其他利益相關(guān)者協(xié)助，避免損失擴(kuò)大。

第三，信息報送的層級繁瑣，影響信息報送的及時性和準(zhǔn)確性。一個完整有效的信息傳遞需要具備傳播主體、媒介、傳播客體三個基本要素，任何一個要素出現(xiàn)問題，信息都不能有效地傳遞。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》的規(guī)定，企業(yè)與政府之間的報告途徑是單位負(fù)責(zé)人向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門進(jìn)行報告，政府內(nèi)部信息報告需要逐級上報。這些規(guī)定會導(dǎo)致信息傳遞過程中信息本身出現(xiàn)衰減、失真、不及時等情況，影響事故信息上報的及時性和準(zhǔn)確性。

扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運(yùn)行

治理瞞報，減少遲報、謊報和瞞報的發(fā)生，不僅要進(jìn)一步扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運(yùn)行是否通暢有效，未來可以從以下三個方面進(jìn)一步改進(jìn)。

第一，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，破除信息報送障礙，減少僥幸心理，在制度設(shè)計上強(qiáng)化主動、及時、準(zhǔn)確報送。完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化制度設(shè)計，從制度層面對瞞報行為進(jìn)行約束。相關(guān)的法律法規(guī)一方面需要對瞞報、謊報、遲報等易在實踐中產(chǎn)生歧義的行為，對監(jiān)管部門、企業(yè)負(fù)責(zé)人等具有多重解讀含義的主體進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，同時加強(qiáng)對各地認(rèn)定和懲罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，防止不同制度規(guī)范之間產(chǎn)生矛盾，保障相關(guān)文件規(guī)定的一致性。此外，還需要進(jìn)行一定情況下的免責(zé)制度設(shè)計，確保能夠及時、準(zhǔn)確報送信息的責(zé)任主體，可以在一定程度上免責(zé)或減輕責(zé)任，形成主動及時報送的正向激勵。

第二，充分運(yùn)用新興技術(shù)手段，增強(qiáng)報送方式及渠道的便利性，提升信息報送的及時性和準(zhǔn)確性。

現(xiàn)有部分法律法規(guī)是在相關(guān)新興信息技術(shù)未實現(xiàn)突破的基礎(chǔ)上制定的，存在一定的局限性。隨著新興技術(shù)發(fā)展以及信息傳播手段不斷豐富，通過建立便捷電子上報系統(tǒng)，讓任何一個了解實際情況的人員都可以進(jìn)行實時上報，這樣既可減少利益相關(guān)者的阻撓，又能夠保證信息上報的準(zhǔn)確性和及時性，進(jìn)而減少瞞報事故發(fā)生。

同時，加強(qiáng)各相關(guān)單位的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。安全事故常伴隨著醫(yī)療救助和保險理賠，除了核心利益相關(guān)者，這些單位通常能夠較早地了解到信息。通過建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)醫(yī)院、保險行業(yè)、應(yīng)急部門、公安機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門之間的聯(lián)系，打造便捷的信息溝通渠道，能夠在一定程度上加強(qiáng)信息來源的多樣性。

第三，進(jìn)一步強(qiáng)化信息報送、主動補(bǔ)救、內(nèi)部舉報的正向激勵措施。

2018年國家安全監(jiān)管總局、財政部印發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報獎勵辦法》，指出對舉報瞞報、謊報事故的，按照最終確認(rèn)的事故等級和查實舉報的瞞報謊報死亡人數(shù)給予獎勵。舉報的目的是為了減少瞞報事件的發(fā)生，避免因瞞報而錯過搶險救援最佳時機(jī)，但在實踐中由于一些單位存在內(nèi)部懲罰和行政責(zé)任悖論，“最先”掌握信息和掌握信息“最多”的人卻不發(fā)聲，往往是社會公眾和媒體獲取到相關(guān)的信息，再進(jìn)行舉報。這與當(dāng)前我國安全事故核查結(jié)果傾向于懲罰措施，缺乏對于非違法操作安全事件主動上報或者及時補(bǔ)救的激勵措施有關(guān)，懲罰性措施導(dǎo)致安全事故一出，責(zé)任主體的首要想法就是內(nèi)部解決，而不是對自身的救援能力進(jìn)行客觀評估，尋求幫助。從減少瞞報產(chǎn)生的事故風(fēng)險角度出發(fā)，未來可以完善主動上報、企業(yè)負(fù)責(zé)人和地方政府主動補(bǔ)救的激勵措施。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)應(yīng)急管理基地兼職研究員）

關(guān)鍵詞： 事故 瞞報 治理 需要